党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。同时，《决定》 也指出，要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，更加重视劳动就业、 居民收入、社会保障、人民健康状况等民生指标。在当前既要使市场在资源配置中起决定性作用又要回应民众民生诉求和保障社会公平的大背景下，价格主管部门要在尊重市场规律的前提下，坚持区分 “基本” 与 “非基本” ，以此为基础进行改革的顶层设计和制定具体的政策措施。
       一、 “保基本” 已成为当前和今后一个时期政策制定的基本取向
    “基本” 与 “非基本” 在内涵上是不同的。所谓 “基本”主要涵盖以下特征：为促进社会公平为需要，占人口较大比重的中低收入人群、需求层次较低、价格弹性小、基础性生产生活物品及服务等；而 “非基本” 则主要包括的特征有发挥市场机制作用提高资源配置效率、高收入社会群体、需求层次较高、价格弹性大、 高档物品及特殊服务等。
       2013 年 3 月 17 日，国务院总理李克强在记者招待会上谈到民生问题时说，政府要重点保障基本民生，编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网，还要坚守网底不破，兜住特困群体的基本生活，保障人们的基本生存权利。另外，他还在 《学习十八大精神促进经济持续健康发展和社会进步》 一文中强调，保障和改善民生，提供公共服务，应合理区分基本需求与非基本需求，政府要着力 “保基本” ，这是政府公共服务的基本职责。另一方面，正在进行的 “医改” 以及已经实施的居民生活用电阶梯电价改革等，都是贯彻了 “保基本” 这一政策思路。可以看出， “保基本” 已成为当前和今后一个时期各项改革顶层设计的基本价值取向。
      “保基本”是正确区分“基本”与“非基本” 在公共政策领域的具体体现，是国家保障制度的抽象化表现形式。“保” 具有保障、实现、维护、 保护等多层内涵， “基本”则包括基本需求、基础物品与服务、大多数人群等。“保基本”可以从以下几个方面进行理解：
       1.在层次上， “保基本” 符合当前经济社会发展水平。在发展阶段上，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有发生变化。虽然我国在经济总量上已是世界上第二大经济体，但是人均 GDP 在世界上的排名为第 84 位。“保基本” 与我国基本国情和发展阶段要求相符合。在这个意义上来说， “保基本” 就是尽力而为，量力而行，使待遇标准与现阶段经济发展水平相适应，以保障居民基本生活为主。另一方面， “保基本” 也有利于避免重蹈福利国家政府开支过大、财政负担过重、 以及社会惰性和缺乏创新等覆辙。
       2.在范围上， “保基本” 的对象是占人口大多数的社会群体。当前，我国社会贫富差距较大。根据国家统计局公布的数据，2012 年基尼系数为 0.474，超过国际公认 0.4 的警戒线。社会上中低收入群体尤其是低收入群体在整个人口结构中所占的比重仍然较大。“保基本” 就是以占人口大多数的中低收入人群为目标群体，进而制定相应的公共政策，在一定程度上平衡收入差距，体现社会公平。
       3.在需求上， “保基本” 就是保障基本生活需求。 为满足基本生存需要，政府保障居民粮、油、肉、蛋、奶、菜等生活必需品以及自来水、 电力、 燃气、 热等基础性生活资料的供给，同时提供基本医疗、义务教育、就业服务、社会救济、养老保险以及保障性住房等基本公共服务。
       4.在制度设计上， “保基本” 有利于保持社会稳定，减少新制定公共政策的施行阻力。公共政策是一种对社会利益进行调节的有效工具。随着公共政策的实施，一部分人会获益，而一部分人未获得利益，或者一部分人获得了较多的利益，另一部分人可能不仅没有增加利益，反而减少了原有的利益。“保基本” 作为公共政策在制度设计上的一种安排，将使大多数人获益，最大限度地减少了社会成员在利益分配上的冲突与摩擦，有利于减少政策施行过程中的阻力，实现政策目标。
       5.在行为方式上， “保基本” 可诱导人们主动改变自身行为进行合理消费。行为经济学是心理学与经济分析相结合的产物，作为行为经济学基础的前景理论认为，在不同的风险预期条件下，人们的行为倾向是可以预测的，并以此引申出 “大多数人在面临获利的时候是风险规避的” 这一基本结论。也即，“低价” 或者 “免费” 可在一定程度上改变人们的消费行为或消费习惯。因此，按照 “保基本” 的要求，对部分基础性、 资源性产品实行递增式阶梯价格政策也即对特定群体实行相对低价格（收费）政策，可一定程度上诱导部分群体改变高消费习惯，促进资源节约和环境保护，推进生态文明建设。
       二、 用 “保基本” 理念指导价格工作
       价格是经济活动最为灵敏的信号，同时也是市场经济的核心。从另一个角度看，价格也是利益交织的综合体和经济活动中矛盾的具体表象，其下隐含着利益相关方的博弈与平衡。做好新时期的价格工作，必须实践中贯彻 “保基本” 这一基本理念，保持价格水平基本稳定，满足基本需求，妥善调节各方利益关系，以促进经济平稳发展和社会和谐稳定。
       1.在价格改革工作中，要合理区分基本产品（服务）与非基本产品（服务） 、 基本人群与非基本人群、 基本需求与非基本需求，探索形成政府保基本、 市场调节非基本的有效机制，实现经济发展与民生改善互促共进。政府价格主管部门在对公用事业等基础性产品和服务进行定调价时，区分基本需求与非基本需求，制定并实施递增式阶梯价格政策，对基本需求制定基础性价格政策，保障中低收入群众的基本生活，防止价格大幅波动，避免对生产生活造成大的影响。 同时，对非基本需求要充分考虑市场供求状况、 资源稀缺程度、 环境损害成本等外部性因素，发挥市场机制和价格杠杆作用，通过制定累进加价政策，发挥价格导向作用，释放价格信号，引导用户行为，抑制不合理需求，促进资源节约和环境保护。
       2.在价格调控工作中，做好基础工作，从大多数民众的基本生活必需品入手，保障基本供应和价格相对稳定。加强粮、 油、 肉、 蛋、 奶、 蔬菜等广大城乡居民生活必须品的市场价格监测，做好基础数据积累，灵敏反应市场价格变化，分析成因，因情施策，增强价格调控的预见性、 针对性和有效性。另外，价格关涉民生，在价格调控工作中，除发挥市场机制这只看不见的手的作用以外，还应利用好、 发挥好政府这只看得见的手的作用。政府价格主管部门应发挥更大作用，有更大作为，而不是仅仅在价格发生较大波动以及节假日期间，停留在转发通知、 临时检查等方面。应该从源头抓起，从根本着手，帮助商品生产供应企业降低产品生产成本，严格政府管价项目的成本监审，强化对商品流通环节收费管理与监督，降低流通成本，规范专业市场价格定价规则，严厉打击哄抬价格、 囤积奇居、 价格欺诈等价格违法行为，以更加有效的手段和措施来稳定物价、 调控物价、管理物价把价格水平控制在合理、可承受的范围内。
       3.在价格监管工作中，要坚持从基本入手，注重从基础着眼，眼光向下，力量下沉。针对目前市场上 95%以上的商品和服务价格已经实行市场调节价的现实，政府价格主管部门应转移工作重心，由监管价格水平转到监管价格行为，从机构设置、 人员配置、 工作部署、 人员培训等方面入手，切实做好市场价格行为监管工作。农村区域大、 人口多，在价格监管工作中，应改变重城轻乡的传统思想观念，通过委托执法等方式增强基层价格行政执法力量，以涉农价费公示、 农村三级监督网络、 价格服务进农户、 农本调查等为工作抓手，切实加强对广大农村地区市场价格监管和服务工作，服务农业、 农民和农村。另一方面，在城区，应坚持抓大的同时不放小，针对价格举报多发生在基层的实际，重点强化对农贸市场、 专业批发市场、商场、超市尤其是中小型商贸流通经营单位、停车场、餐饮店、宾馆、饭店等经营场所的市场价格监管工作，规范其价格行为，防止价格违法行为的发生。
       三“保基本”价格工作中应当注意的几个问题
       1.合理区分 “基本” 与 “非基本”。 价格工作在贯彻 “保基本” 这一理念过程中，其前提是要合理区分 “基本” 与“非基本” ，正确把握 “基本” 与 “非基本” 的边界，从而采取不同的政策工具。在价格工作 “保基本” 过程中，要根据本国家、 本地区的收入水平、 消费习惯等实际情况正确区分 “基本” 与 “非基本” ，并以此确立自身的职能定位。市场失灵是政府介入经济事务发挥职能作用的切入点，同样，对属于 “非基本” 范畴的物品、 服务以及通过发挥市场作用能够解决的事务，政府则不应大包大揽、 过度干预，否则不仅不会真正弥补市场失灵，而且还可能会增加寻租空间，限制市场效率，抑制市场活力。
       2.在 “保基本” 过程中注重对特困群体的价格保护。在基本人群中，以收入水平进行划分，涵盖了中等收入及以下群体。这里往往容易忽视特困群体，而特困群体的价格承受能力在全体社会成员中最低，其对价格上涨的敏感度最强。因而在价格工作中，应在 “保基本” 的政策安排中，注重对城乡特困群体的价格保护与制度保障。应继续完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，适当降低启动条件，扩大机制保障范围，提高保障标准，使困难群体生活不因物价上涨而降低。
       3.正确处理保持与发展的关系。要坚持用变化和发展的眼光看待 “保基本”。“保基本” 不等于守基本，因为任何事物都处于不断发展变化的过程之中，“基本” 与“非基本” 在特定条件下可以在一定程度上相互转换。在对 “基本” 这一内涵的定性上，要根据客观形势的变化及时调整基本的物品和服务种类、 人群分类等；在定量上，要根据经济发展水平和生活实际需要等情况，合理调整和确定基本数量区间，使 “基本” 与 “非基本” 的划分与客观形势的变化趋同。另一方面，在价格改革中，政府价格主管部门不应片面强调保持现状而对必要的价格调整工作裹足不前，犹豫不决。
       4.客观看待 “非基本”。 如前所述，非基本涵盖价格弹性系数大的商品、高收入群体、满足更高层次需要的物品和高端服务等。对于非基本的物品、需求以及人群，作为政府价格主管部门在价格工具选择中，应区别对待。一方面，对资源型物品的需求要通过累进递增价格政策，适度扩大递增倍数，抑制高收入群体的过度需求；另一方面，对非资源类物品和服务，应加强对物品和服务供给者价格行为的监管，严厉打击价格垄断、价格串通、哄抬价格、囤积居奇、格欺诈等价格违法行为，保护非基本物品和服务的消费者的合法价格权益不受侵害，维护公平竞争、 规范有序的市场价格秩序。

（ 作者系青岛市物价局局长）