导读：新修订的《政府制定价格听证办法》已由国家发展改革委去年年底颁布，并于2019年1月10日起施行，新《听证办法》做了多方面的修改，首当其冲的就是扩大了听证范围，即除了具体价格水平外，将与价格水平直接相关的定价机制纳入听证范围。

回望国家发改委过去五年针对公用事业价格监管政策的制定轨迹，笔者发现了清晰的脉络、方向和重点，它们均从更高层面给水价机制改革予以指导。相较于电价气价等其他公用事业价格的改革，水价机制的改革进程比较迟缓，急需加快步伐，与整体的节奏相匹配。

一张图看懂近五年公用事业价格政策

不妨用一张图呈现这些政策之间的关联和演变。它们都从《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》延续而来，互相之间有重叠和进化，也有三条清晰的脉络。

主线绿色部分讲价格机制改革，这条线上的政策均指向：1)区分基本服务和非基本服务，稳步放开非基本服务价格(也就是竞争性环节);2)价格机制的改革方向是建立健全动态调整机制、上下游联动机制、差别化、绿色化。

上面蓝色部分主要与价格监管和成本相关，一方面加强垄断行业价格监管、引入激励约束机制;另一方面强化成本监审，借助第三方力量推进信息公开。

下面黄色部分讲定价机制的规则和具体办法，包括制定价格机制化、定价机制程序规范化;地方定价目录修订，部分地区放开延伸服务收费标准;制定价格的听证办法修订，定价机制本身可被纳入听证。

近五年国家公用事业价格政策回顾

1、2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号)

核心要点：清晰各方权利义务，区分基本和非基本需求，讲好“价格改革故事”。

主要目标中明确到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。创新公用事业和公益性服务价格管理。清晰界定政府、企业和用户的权利义务，区分基本和非基本需求，建立健全公用事业和公益性服务财政投入与价格调整相协调机制，促进政府和社会资本合作，保证行业可持续发展，满足多元化需求。

全面实行居民用水用电用气阶梯价格制度，推进水资源费改革，研究征收水资源税，推动在地下水超采地区先行先试。采取综合措施逐步理顺水资源价格。做好舆论引导。加大对全面深化价格改革、规范政府定价、强化市场价格监管与反垄断执法等方面的宣传报道力度，加强新闻发布，准确阐述价格政策，讲好“价格改革故事”，及时引导舆论，回应社会关切，传递有利于加快完善主要由市场决定价格机制、推动经济转型升级的好声音和正能量，积极营造良好舆论氛围。

2、2017年国家发改委《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》(发改价格规〔2017〕1554号)

核心要点：强化成本监审，引入约束激励机制，促进提高管理和服务质量，降低生产成本。

党的十八大之后，各级价格主管部门加快了推进垄断行业定价制度建设，初步建立起以“准许成本+合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架。

明确主要目标，到2020年，网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业定价办法、成本监审办法基本实现全覆盖，科学、规范、透明的垄断行业政府定价制度基本建立。强化供水成本监审，完善供水成本公开制度，引入约束激励机制，促进供水企业提高管理效率和服务质量，主动降低生产成本。加快制定分行业的具体定价办法，科学确定投资回报率，促进企业获得合理收益、消费者合理负担，同时引导垄断企业主动开展技术创新、改进管理，降低经营成本。

强调了几项原则：鼓励降本增效，提升内在动力：不断完善成本监审制度、价格形成机制，强化成本约束，合理形成价格，增强企业降本增效的内生动力，保障社会公共利益。清晰各方权利、义务，成本分担机制;合理界定政府、企业、消费者权利和义务，制定覆盖全部垄断行业的成本监审办法、定价办法，建立起科学的成本分担机制、合理反映成本构成和收益的价格形成机制。垄断企业严格落实政府定价政策，合理行使政府指导价浮动幅度内的自主定价权。

重点任务中提到：严格成本监审。健全垄断行业成本监审规则，加快制定出台分行业的成本监审办法，明确垄断行业定价成本构成和具体审核标准，特别是细化职工薪酬、折旧费、漏损率等约束性指标。健全定价机制。加快制定出台分行业具体定价办法，建立合理反映不同用户成本的价格机制。推进信息公开。政府定价机构制定和调整价格应当公开成本监审结论，完善城市供水成本信息公开制度。强化事后监管，形成定期评估制度。加强政府定价政策执行事中事后监管，建立政府定价政策定期评估制度，并适时调整完善。加快修订出台《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》、《政府制定价格听证办法》，为垄断行业定价提供制度保障。

3、2017年《国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》(发改价格〔2017〕1941号)

核心要点：稳步放开公用事业竞争性环节、非基本服务价格，建立健全价格动态调整机制、上下游价格联动机制、差别化机制、制定绿色价格政策。

明确加快完善公用事业和公共服务价格机制，区分竞争性与非竞争性环节、基本与非基本服务，稳步放开公用事业竞争性环节、非基本服务价格，建立健全科学反映成本、体现质量效率、灵活动态调整的政府定价机制，调动社会资本积极性，补好公用事业和公共服务短板，提高公共产品供给能力和质量。

建立健全价格动态调整机制。科学界定财政补贴、使用者付费边界，综合考虑成本变化、服务质量、社会承受能力，依法动态调整公用事业和公共服务价格。督促企业严格履行成本信息报送和公开义务。逐步建立健全城市供电、供水、供气、供热等领域上下游价格联动机制。

健全差别化价格机制。完善高耗能、高污染、产能严重过剩等行业差别(阶梯)电价、水价政策，制定完善绿色消费价格政策。围绕倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，制定完善节能环保价格政策。定期评估完善居民用电用水用气阶梯价格政策。

4、2017年《政府制定价格行为规则》(国家发展改革委令第7号)

核心要点：突出强化政府制定价格机制化，规范制定定价机制程序，明确定价后跟踪监测、评估工作。

《规则》强调政府应当根据不同行业特点，逐步建立商品和服务的定价机制，实现商品和服务价格调整的机制化、透明化，尽可能减少直接制定具体价格水平。比如，完善后的成品油价格调整机制，实现了价格调整公开透明化。

《规则》同步规范了政府制定定价机制的程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，在现有程序基础上补充规定了合法性审查和风险评估程序，并进一步强化了公众参与、集体审议程序，提高定价机制的严肃性、规范化。

《规则》还对定价决定做出后的后评估和动态调整作出了明确规定。制定价格的决定实施后，定价机关应当对制定价格决定的执行情况进行跟踪调查和监测，并适时进行后评估。后评估的内容包括：价格的执行情况，执行中存在的问题及原因;经营者经营状况、成本、劳动生产率和市场供求变化对价格的影响; 相关商品和服务市场供求状况和价格的变化情况;社会各方面对所制定价格的意见;制定的价格对经济社会发展和消费者、经营者的影响;其他有关情况等。

5、2018年国家发展改革委修订《政府制定价格成本监审办法》(2017年第8号令)

核心要点：成本监审是必要程序，项目实行目录管理，并严格制定审核标准，界定费用项目。借助第三方力量推进信息公开。

新《办法》在以下几个方面作出了规定：一是明确成本监审是政府制定或调整价格的重要程序，凡有定价权限的价格主管部门、有关部门和经授权的市、县人民政府，依法制定或调整商品和服务价格前，均应按办法规定开展成本监审。二是明确成本监审项目实行目录管理，强调自然垄断环节以及依成本定价的重要公用事业和公益性服务应当列入成本监审目录，未经成本监审的，不得制定价格。三是严格定价成本审核，从严制定主要成本指标审核标准，严格界定不得计入定价成本的费用项目。四是完善成本监审工作程序，促进成本监审规范化。此外，新《办法》还新增了借助第三方力量、推进成本信息公开、建立成本监审档案管理制度、实行经营者失信惩戒等加强成本监审管理机制建设的内容。

6、2018年各地价格主管部门陆续对外公布新修订的《地方定价目录》

核心要点：部分省份放开供水延伸服务收费标准

其中提到了公用事业延伸服务收费标准，部分省份放开了供电、供水、供气、供热、有线电视收费标准中与主营业务相关的延伸服务收费，如新建住宅小区电力设施建设收费、有线电视预埋改造收费。这也体现了对2017年8月 国家发改委《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》中提到的区分经营中的垄断性和竞争性的落地推进。新修订的《地方定价目录》，进一步厘清了政府与市场在价格形成中的权力边界，将政府定价严格限定在党的十八届三中全会明确的“重要公用事业、公益性服务以及网络型自然垄断环节”的商品和服务价格范围内。

7、2018年《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018〕943号)

核心要点：建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量的定价机制和动态调整机制

明确目标是到2020年，有利于绿色发展的价格机制、价格政策体系基本形成，促进资源节约和生态环境成本内部化的作用明显增强;到2025年，适应绿色发展要求的价格机制更加完善，并落实到全社会各方面各环节。

具体到供水而言，则是建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，逐步将居民用水价格调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补偿成本并合理盈利水平;进一步拉大特种用水与非居民用水的价差。全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度。对标先进企业，科学制定用水定额并动态调整，合理确定分档水量和加价标准，2020年底前要全面落实到位。(相关阅读：透视发改943号文，供水行业的“ 表里救心丸”)

8、2019年初，国家发展改革新修订的《政府制定价格听证办法》(2018年第21号令)开始施行

核心要点：将定价机制纳入听证范围;鼓励开展网络听证;参加人产生方式由自愿报名随机选取和消费者组织等群众组织推荐相结合，即由“A或B”修改为“A+B”; 建立听证人异议保留制度;放宽简易听证的公告时限和材料送达时限要求;不光要听结论，更要听方案。

随着政府制定价格逐步由主要制定具体价格水平转变为主要制定定价机制，原先的《听证办法》已不能满足需要，新《听证办法》修订了以下内容：一是扩大听证范围。除了具体价格水平外，将与价格水平直接相关的定价机制纳入听证范围。二是丰富听证形式。鼓励试点开展网络听证。三是完善听证人构成。除价格主管部门工作人员外，将定价机关人员、专业人士增列为听证人。四是规范听证会参加人产生方式。消费者听证会参加人采取自愿报名随机选取和消费者组织等群众组织推荐相结合的方式产生，通俗地讲，就是由“A或B”修改为“A+B”, 即确保一定数量的消费者听证会参加人通过自愿报名方式产生，改变了过去个别地区存在的全部委托相关组织推荐产生消费者参加人的做法，避免消费者“被代表”的情况发生。五是完善听证程序。进一步明确价格听证的提起机关，增加被询问人解释说明和围绕主要分歧点补充陈述的规定，建立听证人异议保留制度，放宽简易听证的公告时限和材料送达时限要求，明确重新听证的情形。六是提高公开透明度。在听证提起、听证公告、听证材料等方面推进成本公开，强化听证会内容和听证会参与人员信息公开。提起听证时除提交原来规定的定价方案、成本监审或成本调查报告外，还要提供经营者按要求公开成本信息的情况，同时在听证公告中增加公告“与定价有关的成本监审或者成本调查的办法和结论”;将向听证会参加人提供的成本材料由此前的“成本监审或调查报告结论”，修改为“成本监审或调查报告”。同时强调听证会内容和人员信息公开。将此前听证公告中的“定价方案要点”修改为“定价方案”，并鼓励通过互联网以视频或者文字、图片形式公开听证会内容;七是强化监督制约机制。强化听证目录约束，明确定义和制定程序，鼓励第三方机构、专业人士、旁听人员等第三方参与，明确听证会参与各方的法律责任。

从以上简单对国务院、国家发改委近五年的价格管理政策回顾中不难看到，国家一直在突出强化政府制定价格机制化，规范制定定价机制程序，强化成本监审，引入约束激励机制，提升产品和服务质量，倡导优质优价;建立健全价格动态调整机制、上下游价格联动机制、差别化机制、制定绿色价格政策。强化信息公开，让更多消费者更方便更广泛的参与过程。

也能看到2020年是很多政策意见的目标完成年，2019年无疑是落地关键年，对于多数地方政府和地方供水企业来说，水价机制改革距离这些目标还有很大的距离，这其中需要政府、企业和用户共同去实现。E20环境平台·供水圈层一直倡导优质优价，推动行业提升供水运营服务绩效，联合国内五家优秀供水企业澳门自来水、江南水务、珠海水控、广州自来水、长沙水业编制推出的《供水服务评级指标体系(1.2版)》得到了广泛认可，对助力供水企业提升运营服务水平提供了量化参考。

创新水价机制案例

相比近两年刚刚完成水价调整工作的一些城市，深圳市和河北省在水价改革机制上有了一定突破，既非常符合国家政策的要求与鼓励方向，也深度体现了供水行业的特性，较之前有了大胆的尝试创新。具体来说反映在以下方面：

1、2017年，深圳市水价改革实施方案

在国内供水行业率先进行了水价机制改革，并且形成了一套相对科学的定价机制。

原则方面亮点：

(一)区分了基本需求和非基本需求。保障基本生活需求与推动绿色低碳发展相结合。居民基本生活需求部分用水由政府实施保障性定价，非基本需求部分更多模拟市场定价，充分体现资源的稀缺程度，推动绿色低碳发展。

(二)补偿成本与优质优价相结合。水价要合理补偿供水成本费用支出，保障供水企业正常运行。对供水企业提高水质增加的成本费用及时在水价上予以体现。

(三)稳定价格和动态调整相结合。对于客观因素导致的重大成本变化，应及时调整价格，疏导价格矛盾。

(四)强化运营监管和成本监督，与鼓励创新相结合。加强对供水企业运营效率和服务质量的考核，强化供水企业的成本和利润约束。对供水企业创新水务管理予以价格政策支持，鼓励开展科技惠水、智慧水务。

改革措施方面：

(一) 完善水价调节机制，设立自来水价格平衡账户。供水企业经监审后的净资产收益率超过8%的部分进入平衡账户，当供水企业经监审后的净资产收益率低于6%，可申请使用平衡账户资金进行补偿，避免自来水价格频繁调整。

(二)建立自来水价格与原水价格联动机制。每当原水价格调整时，政府相关部门同步启动联动机制，及时调整自来水价格。

(三)推动减少供水中间环节。将供水企业实施抄表到户增加的经营成本作为新增因素依法计入供水定价成本。

(四)引导供水企业提升水质，实现优质优价。支持供水企业加大水厂深度处理、管网改造等投入，不断提升水质，逐步实现全市自来水直饮，增加的成本费用在水价上予以体现。

(五)单位用户超计划加价水费制度，促进节约用水。对淘汰类和限制类行业实行差别水价政策，倒逼企业转型升级。按照“补偿成本、合理收益、促进节水和公平负担”的原则，居民生活用水按保本微利的原则制定，非居民生活用水按合理盈利的原则制定，特种用水按惩罚性原则制定。

2、2017年，河北省政府印发关于建立健全水价调整补偿机制意见的通知(冀政发〔2016〕51号)

建立健全政府奖补与企业成本控制、南水北调引江水使用量相结合的水价补偿机制，发挥政府调控作用，推动水价调整顺利实施。

亮点体现在：

(一)合理确定终端水价。建立反映供水成本、费用、税金和利润的水价形成机制。科学测算南水北调中线配套工程水厂以上供水成本，严格核定水厂及配水管网净配水成本，根据当地实际，依法合理确定南水北调受水区用户终端水价。

(二)实施水价动态调整。综合考虑物价上涨指数、用户承受能力等因素，严格按照水价调整程序，合理确定调价周期。南水北调终端水价启动一次成本监审和价格听证，确定调价总水平、调价周期和分年度调价幅度，调价幅度一般不超过20%，2017年到2019年逐步调整到位。

(三)鼓励供水企业挖潜增效。建立政府奖补与供水企业降耗增效挂钩机制，凡实现降耗增效目标的供水企业，按一定比例给予奖补;未实现降耗增效目标的供水企业，减少或不予奖补。

(四)对供水企业实施定向补助。按供水企业使用南水北调引江水量，对上缴国家部分的原水费予以补助。暂定补偿期限为2017-2019年，水价调整到位后不再补偿。

我们看到了两地水价机制改革的突破性成果，但放眼国内广大城市群，绝大多数城市的水价机制改革还没有明显突破，近期E20研究院·供水研究中心对全国65个重点城市的水价做了集中调研分析，形成的《2018年全国65个城市(地区)水价专题报告》将于3月22日的第十七届水业战略论坛上跟行业见面，欢迎联系，关注并参与。